Участники административного судопроизводства: предмет и стороны процесса

Административное судопроизводство — это

Определение, задачи, принципы и виды Административное судопроизводство – это деятельность судов по рассмотрению споров граждан и организаций с органами власти. Она регулируется КАС и другими законами. Административное судопроизводство – это система рассмотрения споров, возникших на общих основаниях. На деле еще жива дискуссия о сущности и границах административного судопроизводства. Некоторые юристы считают, что его частью являются дела, подлежащие рассмотрению согласно КоАП.

На сегодняшний момент законодатель придерживается иной концепции, которая и реализована путем принятия КоАП и КАС. К сожалению, по формальным признакам сферы действия гражданского и административного судопроизводства сейчас не разграничить. Как определить, к какой сфере относится дело с участием чиновников, если о нем не говорится в процессуальных кодексах?

В 2015 году было издано письмо ВС РФ с подписью председателя коллегии по гражданским делам.

Франция

Многие считают форму Франции основой и классической формой административного судопроизводства, так как именно в этом государстве зародился судебно-административный контроль за деятельностью органов публичной власти. Именно после французской революции возникла необходимость в контроле исполнительной власти, что стало толчком в создании самостоятельной ветви власти.

На сегодняшний день во Франции отдельно действуют суды общей юрисдикции и административные суды, они независимы в своей деятельности, в рамках своей компетенции дополняют друг друга в разрешении связанных споров.

Правила административного судопроизводства Франции собраны в одном нормативном акте — Кодексе административной юстиции 2000 года (с изменениями в 2001 году), который упорядочивает нормы рассмотрения споров и деятельности административного судопроизводства.

Особенность французского административного судопроизводства заключается в том, что лицо, обжалующее действия административных органов, должно перед обращением в суд по определенным видам административных дел получить отказ в урегулировании спора мирным путем от административного органа. Иначе суд не начнет разбирательство по делу.

Анализируя французское и российское административное судопроизводство можно выделить схожие и отличительные особенности. Отличительным является то, что для Кодекса Франции характерно наличие отсылочных норм на отдельные кодифицированные законодательные акты (например, Оборонный или Уголовный кодекс), а также обязательном осуществлении представительства и составления процессуальных документов адвокатом, но не по всем категориям дел в низших инстанциях. Представительство интересов осуществляется непосредственно адвокатом в Государственном Совете Франции, который является высшим административным судом. Аналогия отмечается в предмете административного правового спора, который заключается в обжаловании действий (акта) органа власти.

Основные концепции административного процесса

Юрисдикционная концепция сформировалась на основе традиционных общеправовых представлений о сущности и структуре процесса, выработанных в ходе научной работы над проблемами гражданского и уголовного процесса.

B.C. Тадевосян определял административный процесс как определенную деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений.

По мнению Н.Г. Салищевой, административный процесс — это рассмотрение государственными органами споров, возникающих при разрешении индивидуальных дел, а также применение мер принуждения.

Указанная концепция признает равнозначными содержание понятий «административный процесс» и «гражданский процесс» (или «уголовный процесс») и понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс». В рамках юрисдикционной концепции утверждается, что любой процесс является «способом обеспечения обязательности норм материального права и применения мер воздействия (принуждения) по отношению к лицам, нарушающим правовые нормы». Так, О.В. Иванов утверждает, что процесс — это специальная деятельность, имеющая целью в установленном законом порядке добиться принудительного осуществления норм материального права по властной их реализации, по применению мер принуждения, являющихся санкциями за неисполнение норм материального права.

В рамках юрисдикционной концепции понятия «процесс» и «производство» находятся в своеобразном соотношении, при котором процесс оказывается понятием более узким.

Соответственно и процессуальными в рамках юрисдикционной концепции признаются только административно-правовые нормы, определяющие процедуру разрешения административных споров и применения мер административного принуждения. Таким образом,

в общем виде административный процесс сторонники юрисдикционной концепции определяли как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения».

Управленческая концепция. Г.И. Петров писал, что административный процесс в широком смысле — это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления.

По мнению В.М. Манохина, административный процесс — не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации аминистративно-правовых норм.

Если Д.Н. Бахрах отмечает, что «особенностью административного процесса является то, что он реализует не только юрисдикционную деятельность, т.е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера». Авторы считают, что понятие административный процесс следует толковать с двух точек зрения (в дифференцированном порядке): это процесс управления государством и управленческая деятельность всех субъектов управления и их должностных лиц; это процесс реализации норм законов об административной ответственности, только в рамках процессуальных правил, предписанных КоАП РФ.

Признаком, служащим для отнесения общественных отношений к числу процессуальных, является процедурный характер регулирующих их норм. Собственно, процесс — это всякая исполнительно-распорядительная деятельность, осуществляемая на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс в целом. Посредством административного процесса происходит реализация всех материальных норм административного права.

Деятельность по реализации регулятивных норм административного права составляет особенность административного процесса по сравнению с другими видами процесса.

Таким образом, административный процесс:

• это юридическая форма реализации исполнительной власти, следовательно, имеет ярко выраженную юридически управленческую природу;
• реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а также другими субъектами, что составляет основу его динамичности;
• обеспечивает реализацию материальных норм российского права;
• состоит из отдельных производств, регулируемых специальными группами административно-правовых норм процессуального характера;
• состоит из процессуальной деятельности уполномоченных субъектов и административно-правовых отношений.

Англия

Положение административного судопроизводства в Англии очень схоже с Россией в период, когда не был еще принят КАС РФ. Немало вопросов и дискуссий вызывает кодифицированность административного судопроизводства. Обжалование действия и/или бездействия, а также актов органов власти в Англии регулируется положениями Правил Гражданского судопроизводства. Особенность заключается в том, что заявитель может обратиться сразу в суд, без обращения в квазисудебные органы. Что не сказать о США и Великобритании, там заявитель по общему правилу должен исчерпать все способы защиты, в том числе квазисудебные органы.

Достичь консенсуса на данном этапе развития административного судопроизводства Англии учёным довольно сложно. Взгляды английских академиков (ученых) существенно разнятся. Поэтому появление специализированного нормативного акта и судов, которые регулировали публичные правовые отношения, стоит под вопросом.

В Великобритании граждане используют различные нетрадиционные способы разрешения споров с органами публичной власти. Например, обращение к частным организациям, которые поддерживают связь с органами власти, уполномоченным правительства или депутатам Парламента. Все это связано с тем, что граждане желают обойти стороной конфликты с администрацией.

Прокурорский и административный виды надзора

В соответствии с ФЗ «О прокуратуре РФ» в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Рф осуществляет:

• надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ), представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
• надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
• надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
• уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;
• координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов и за соответствием законам тех правовых актов, которые издаются уполномоченными государственными органами власти. Прокуратура не подменяет их и не вмешивается в оперативно-хозяйственную деятельность, так как не вправе судить о ее целесообразности, отменять или изменять акты управления.

Проверки исполнения законов прокуратурой проводятся на основании поступивших сообщений и иной информации о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского реагирования.

Права прокурора:

1. опротестовывать противоречащие закону акты либо обратиться в суд за защитой прав и охраняемых законом интересов граждан, общества и государства;
2. осуществлять уголовное преследование или производство об административном правонарушении;
3. вносить представление об устранении нарушений закона;
4. выносить письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях.

Административный надзор – систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и подзаконных актов, осуществляемое специально уполномоченными ФОИВ в пределах своей компетенции по подведомственным вопросам в отношении организационно не подчиненных им юридических и физических лиц (Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. № 724).

Цель административного надзора – обеспечить безопасность личности, общества, государства, а также требуемое качество продукции и оказания услуг.

Например, специальный надзор как вид административного надзора осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящаяся в ведении Минздравсоцразвития России.

Способы обеспечения законности и дисциплины

Законность – единообразное понимание, осознание и соблюдение норм и правил действующего законодательства прежде всего органами государственной власти, общественными организациями и другими негосударственными объединениями, должностными лицами и гражданами.

Способы обеспечения законности — контроль, надзор и обжалование (реализация права жалобы).

Контроль – это система наблюдения и проверки процесса функционирования объекта с целью устранения его отклонения от заданных параметров.

Признаки контроля как способа обеспечения законности: между контролирующим органом (должностным лицом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности или подведомственности; объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, а контролирующий вправе вмешиваться в текущую административно-хозяйственную деятельность контролируемого; контролирующий часто наделяется правом отменять решения контролируемого; в некоторых случаях контролирующий вправе применять меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения.

Формы контрольной деятельности: заслушивание отчетов, информации и сообщений, проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам регистрации, лицензирования, сертификации), изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб и т. п.

Надзор как способ обеспечения законности в сфере исполнительной власти – постоянное, систематическое наблюдение специальными государственными органами за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного не допускается.

Прокурорский надзор осуществляется за единообразным исполнением и соблюдением законов всеми органами государства и его должностными лицами, а также негосударственными объединениями и их должностными лицами.

Административный надзор – специфическая разновидность государственного контроля, суть которого состоит в наблюдении за исполнением специальных норм, общеобязательных правил федеральными надзорами. Виды полномочий органов, осуществляющих административный надзор:

1. по предупреждению правонарушений;
2. по пресечению правонарушений;
3. по нормотворчеству;
4. по привлечению к юридической ответственности правонарушителя.

Наиболее распространенный способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении – это право граждан на подачу жалобы на действия либо бездействие государственных органов и их должностных лиц, ущемляющих права и свободы граждан.

Действия сторон по подготовке административного дела к судебному разбирательству

Несмотря на то что в гл. 13 КАС говорится исключительно о действиях сторон на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, все лица, участвующие в деле, совершают определенные действия на данной стадии административного процесса.

При подготовке административного дела к судебному разбирательству административный истец или его представитель:

1) передает административному ответчику копии документов, в которых содержатся доказательства, обосновывающие фактические основания административного искового заявления и не приобщенные к административному исковому заявлению, если административный истец не освобожден от обязанности их доказывать;

2) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.

Административный ответчик или его представитель:

1) уточняет требования административного истца и фактические основания этих требований;

2) представляет административному истцу или его представителю и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований. Представление возражений на административный иск является обменом состязательными документами, что помогает суду определить предмет доказывания по делу, а сторонам сформировать правовую позицию по делу, собрать необходимые доказательства по административному делу;

3) передает суду доказательства, обосновывающие возражения относительно административного искового заявления, а административному истцу или его представителю копии документов, в которых содержатся эти доказательства. Возложение на стороны административного дела обязанности по представлению копий документов является проявлением раскрытия доказательств;

4) заявляет перед судом ходатайства об истребовании доказательств, которые он не может получить самостоятельно без помощи суда.

Данный перечень процессуальных действий сторон не является исчерпывающим. Каждая сторона может выступать инициатором вызова свидетелей в суд, проведения экспертизы, судебного поручения и пр. Стороны могут предложить заключить соглашение о примирении и пр.

Не только стороны административного дела, но и иные лица, участвующие в деле, обязаны совершать определенные процессуальные действия по собиранию доказательств, заявлению ходатайств и пр. Например, заинтересованные лица пользуются общими процессуальными правами и несут процессуальные обязанности одной из сторон, следовательно, вправе представлять доказательства, знакомиться с доказательствами, представленными другими лицами, участвующими в этом деле, и с доказательствами, истребованными в том числе по инициативе суда, участвовать в исследовании доказательств; заявлять ходатайства об истребовании доказательств, знакомиться с протоколом судебного заседания; давать объяснения суду в устной и письменной форме и т.п.

Прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в случаях, указанных в КАС. Органы, организации и граждане вправе обратиться в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц. Указанные лица пользуются процессуальными правами и несут процессуальные обязанности административного истца (за исключением права на заключение соглашения о примирении и обязанности по уплате судебных расходов). Более того, на них лежит выполнение обязанности доказывания. По этой причине они так же активны, как и административный истец в процессе доказывания.

Основные новшества институционального аппарата

Конституция Российской Федерации определила правовую базу для развития административной юстиции. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека считается обязанностью государства, в том числе это обеспечивается правосудием.

КАС РФ – это своевременный законодательный акт, который содержит большое количество новых понятий. ВС РФ принимает заглавное участие в становлении и развитии административной юстиции, а также правосудия в целом. Безусловно, принятый в 2015 году Кодекс улучшил ситуацию, а также сделал необходимый вклад в строительство процессуального законодательства. Документ регламентирует порядок рассмотрения очень большой группы административных дел.

Отношение к нему неоднозначное среди научной юридической общественности, именно в силу того, что в нём много непривычных вещей. Арбитражный процессуальный кодекс РФ выполняет возложенную на него функцию по регулированию правоотношений в системе судов. Статья 189 АПК РФ гласит, что дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе рассматриваются настоящим Кодексом, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены ФЗ. Другими словами, сегодня ещё существует параллельное регулирование, но, безусловно, с принятием КАС РФ удалось снять многие вопросы.

Новый документ хорошо затронул специфику рассмотрения судебных дел с участием органов власти, чего явно не хватало российскому законодательству. Часть общих положений касается предмета КАС РФ, из которых можно сделать вывод, что к административным делам, рассматриваемым по правилам настоящего документа, относятся дела, возникающие из

правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности субъектов. Также установлены определённые рамки, где один из субъектов правоотношений реализует публично-властные полномочия.

Указанные критерии похожи на положения Гражданского кодекса РФ. Не все классические случаи, связанные с оспариванием нормативного акта, попадают в категорию административных дел, хотя формально к ней относятся. Добавление новых критериев (форм административных дел), которые будут рассматриваться, не обеспечило полностью понимание, какие всё-таки дела будут рассматриваться в рамках административного судопроизводства.

Стоить отметить ещё одну категорию дел, которая указана предметом регулирования КАС РФ: дела, связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или публичных полномочий. Это могут быть дела о прекращении деятельности СМИ, об установлении или досрочном прекращении административного надзора и другие.

Германия

Непростая история становления немецкого административного судопроизводства. В 1933 году Имперское (нацисткое) министерство внутренних дел упразднило административную юстицию, как непригодное учреждение, лишь после 1940 года оно было восстановлено.

Заметное сходство административных механизмов Франции и Германии наблюдается прежде всего в назначении судебных органов для рассмотрения жалоб частных и юридических лиц на действия органов государственного управления.

Немецкая модель административного судопроизводства скрупулёзна, богата юридической техникой, ее профессионализм и влияние административных судов не только обеспечивают защиту интересов граждан, но и ограничивают в произволе деятельности органов власти.

Вопросу административной юстиции в Германии уделяется большое внимание, ведь ее деятельность регламентирует значительное количество нормативных правовых актов: Закон «Об административных процедурах», Положение об административных судах, Закон «О новом регулировании административно-судебном процессе» и многие другие. Административное судопроизводство Германии разрешает неконституционные публичные правовые споры, которые не отнесены к компетенции какого-либо суда

В соответствии с частью 1 статьи 67 Административным процессуальным кодексом Федеративной Республики Германии стороны имеют право самостоятельно обращаться в административный суд. Подсудные категории дел рассматриваются независимыми административными судами земель и верховными административными судами земель. Учитывая особенности федеративного устройства Германии административный суд рассматривает также споры между органами местного самоуправления

Административное судопроизводство Германии разрешает неконституционные публичные правовые споры, которые не отнесены к компетенции какого-либо суда. В соответствии с частью 1 статьи 67 Административным процессуальным кодексом Федеративной Республики Германии стороны имеют право самостоятельно обращаться в административный суд. Подсудные категории дел рассматриваются независимыми административными судами земель и верховными административными судами земель. Учитывая особенности федеративного устройства Германии административный суд рассматривает также споры между органами местного самоуправления.

Интересной представляется обязанность, которая касается возмещения расходов на юридические (правовые) услуги, понесенные лицом в процессе обжалования действий органов власти. Согласно параграфу 80 Закона ФРГ об административной процедуре, в случае удовлетворения требований лица уплата возмещается органом власти, но если эти требования отклонены, то лицо, которое обратилось с протестом, обязано уплатить самостоятельно. Данная обязанность не распространяется на обжалования действий, связанных со служебными или должностными отношениями.